감사원이 드러낸 9가지 병폐 … 산업단지의 두 얼굴

공공성 잃은 제도, 기업 경쟁력·근로자 삶 모두 위협

 

 

산업단지는 지난 반세기 동안 한국 경제의 도약을 이끈 핵심 성장 엔진이었다. 1960년대 수출지향형 산업화 전략의 상징으로 시작된 산업단지는 제조업 집적 효과와 고용 창출을 통해 국가 경쟁력을 높여왔다. 그러나 최근 감사원이 실시한 대규모 감사 결과는 그 이면에 감춰져 있던 구조적 부실과 제도적 한계를 여실히 드러냈다. 지정 지연, 펀드 남용, 불법 행위 방치, 편법 분양 등 9건의 주요 사안은 단순한 행정 미비를 넘어 산업단지 제도 전반에 대한 근본적 신뢰를 흔들고 있다.

 

이번 감사 결과는 산업단지가 더 이상 과거의 영광에만 기댈 수 없음을 보여준다. 낡은 제도와 허술한 관리, 책임 회피 문화가 복합적으로 얽히면서 산업단지는 국가 성장의 심장이 아니라 관리 부실의 온상으로 변질되고 있다. 기업은 불합리한 규제로 투자 타이밍을 놓치고, 근로자는 주거·편의 인프라 부족으로 삶의 질이 추락한다. 전문가들은 “제도 본래의 철학, 즉 기업 활동 지원과 국가 성장 견인이라는 목표가 현장에서 심각하게 왜곡되고 있다”고 지적한다.

 

이번 기획 특집에서는 감사원이 지적한 9건의 사안을 하나씩 짚어내며, 산업단지가 직면한 근본 문제와 개선 방향을 살펴본다.

 

 

중복·과도 심의에 멈춘 산업단지 지정, 법 제정 효과 무색

 

산업단지 지정 절차 간소화를 위해 제정된 ‘산단절차간소화법’은 출범 당시 최소 2년 이상 소요되던 절차를 6개월 이내로 단축한다는 혁신적 목표를 내걸었다. 도시계획, 교통, 환경 등 개별 심의를 하나의 위원회에서 통합 처리해 행정 부담을 줄이고 기업 투자 환경을 개선하겠다는 취지였다. 그러나 감사원 점검 결과, 최근 5년간 신규 지정된 93개 산업단지의 평균 소요기간은 무려 571일로 나타났다. 목표치를 크게 초과한 것이다. 전체의 89%가 법정 기한을 넘겼으며, 최장 사례는 2,391일, 즉 6년 반 이상이 소요됐다.

 

 

문제는 지방산단계획심의위가 법 취지를 벗어나 과도한 심의나 중복 절차를 요구한 데 있다. 예컨대 경기도는 교통 심의 대상이 아닌 5만㎡ 규모 산업단지에 대해 “교통체계 전면 재검토”를 요구하며 재심의를 결정했다. 이로 인해 사업자는 수년간 추가 자료를 제출하며 시간을 허비했고, 일부는 사업 자체를 포기하기도 했다. 용인에서 추진된 ‘스마트-e 산업단지’는 이런 이유로 결국 무산됐다.

 

또 다른 문제는 이미 다른 기관에서 심의를 마친 사안을 지방 위원회가 다시 들여다보는 중복 절차다. 부천대장지구 사례가 대표적이다. 국토부 공공주택통합심의위에서 교통, 산지, 재해, 에너지 등 주요 사항을 이미 검토했음에도, 경기도 위원회는 동일 사안을 재검토하도록 요구했다. 반면 인천은 원안 의결을 내리며 행정 효율성을 지켜 대비를 이뤘다.

 

감사원은 국토교통부가 지방산단계획심의위 운영을 제대로 관리하지 않았고, 가이드라인 제공도 미흡했다고 지적했다. 전문가들은 “산업단지 지정 속도는 곧 기업 경쟁력으로 이어진다”며 “중앙정부가 지자체의 자의적 해석을 줄이고 불필요한 절차를 없애야 한다”고 강조한다. 법 제정 취지가 현장에서 무력화된 지금, 제도 개선 없이는 산업단지가 국가 성장의 발목을 잡을 수 있다는 경고다.

 

청년 기피 심화, 정주시설 없는 펀드사업의 민낯

 

산업통상자원부는 노후 산업단지 활성화를 위해 환경개선펀드사업을 운영해왔다. 정부 예산을 종잣돈 삼아 민간 투자를 끌어들여 근로자의 주거·문화·복지 인프라를 확충하겠다는 계획이었다. 그러나 최근 5년간 추진된 37개 사업 중 기숙사, 복합문화시설 등 정주여건 개선 사업은 단 5건에 불과했다. 반면 지식산업센터와 물류센터, 데이터센터 등 수익성이 높은 개발이 80% 이상을 차지했다.

 

문제는 근로자들이 체감하는 생활 여건 개선 효과가 미미하다는 점이다. 산단공 조사에서 근로자와 기업 대표 42.7%가 의료·문화시설이나 기숙사 확충이 최우선 과제라고 답했으나, 실제 건립된 지식산업센터 20곳 중 병원이나 도서관 등 핵심 인프라를 갖춘 곳은 단 한 곳도 없었다. 일부는 휴게공간이나 체육시설조차 마련되지 않았다.

 

더욱이 산업부가 민간 투자를 유치하기 위해 마련한 인센티브도 정주여건 개선과는 연결되지 않았다. 비수도권 투자 시 수익률 조건을 완화했으나 주거·문화시설 설치에는 별도 혜택이 없었다. 평가 항목에서도 정주여건 개선을 직접 반영하지 않고, ‘지역경제 파급효과’ 같은 포괄적 기준만 포함해 실제로는 방류수 재이용시설 같은 사업이 도시형 생활주택보다 높은 점수를 받는 기형적 결과가 나타났다.

 

산업부는 업종 고도화와 친환경 전환 등 복합적 목표를 고려해야 한다는 입장이지만, 감사원은 “국가 예산이 투입되는 만큼 공공성 확보가 필수적”이라고 강조했다. 전문가들은 “산업단지 근로자들의 생활 기반이 개선되지 않으면 청년층 이탈은 심화될 수밖에 없다”며 “펀드사업이 단순한 부동산 개발이 아니라 삶의 질 개선을 위한 정책 도구로 자리 잡아야 한다”고 입을 모았다.

 

환경개선펀드, 공공성 강화 시급…90억 원대 횡령으로 신뢰 추락

 

환경개선펀드 사업은 노후 산업단지의 경쟁력을 높이고 근로자의 생활환경을 개선한다는 취지로 도입됐지만, 실제 운영 과정에서 관리·감독 부실로 대규모 횡령 사건이 발생하며 제도 신뢰에 심각한 타격을 입혔다. 인천 남동구에서 추진된 지식산업센터 개발 사업에서 사업시행법인의 이사 C는 이사회 승인 없이 분양대금을 관리하다가 최소 93억 원, 추정 피해액 120억 원 규모를 횡령한 사실이 감사원 감사에서 드러났다. 그는 자금을 배우자와 지인 명의 계좌로 빼돌리거나 자신이 운영하는 다른 회사로 이체했고, 이를 숨기기 위해 분양률을 축소 보고하거나 회계 장부에 허위 계정을 기재했다.

 

문제는 이 같은 불법 행위가 장기간 방치됐다는 점이다. 산단공은 감사 파견 직원이 있었음에도 회계자료 점검을 제대로 하지 않았고, 자산운용사도 매월 보고받는 분양 현황과 계좌 내역을 대조하지 않았다. 외부 감사인마저 횡령 자금을 ‘단기대여금’으로 처리하고 관계 기관에 알리지 않았다. 결국 펀드 원금과 배당금을 포함해 약 159억 원이 회수되지 못할 가능성이 제기됐다. 감사원은 산단공에 자금 관리 실태 점검과 대행사 제재, 손해배상 조치를 요구했으며, 금융위원회에도 외부 감사인에 대한 책임을 묻도록 주문했다. 전문가들은 “공공성을 최우선 가치로 설계된 펀드 제도가 관리 부실로 신뢰를 잃으면 민간 투자 유치에도 악영향을 미친다”며 관리 체계 전면 개편을 촉구했다.

 

LH 임대산단, 연체 임대료 부담 제3자 전가…제도 취지 흔들려

 

LH가 운영하는 임대전용산업단지에서 연체 임대료 관리 부실이 드러나면서 본래 제도의 취지가 흔들리고 있다. 임대산단은 중소기업이 장기간 저렴한 비용으로 산업용지를 임차해 안정적으로 사업을 이어가도록 지원하는 제도다. 그러나 감사원 감사 결과 최근 5년간 LH는 연체 임대료를 원입주 기업이 아닌 경·공매 낙찰 기업에 전가한 사실이 확인됐다. 규모만 18건, 23억 원에 달하며 무단점용료와 소송비용까지 포함하면 부담액은 31억 원을 초과했다.

 

특히 LH는 연체가 2회 이상 발생할 경우 계약 해지와 보증금 충당이 가능했음에도 이를 제대로 이행하지 않았다. 연체가 3회 이상 반복돼도 계약 해지를 미루거나 아예 하지 않은 사례가 다수였다. 그 결과 시간이 지날수록 연체금은 눈덩이처럼 불어났고, 채권 회수 가능성은 점점 낮아졌다. 낙찰기업들은 법적으로 임대산단 입주 자격을 갖춘 중소기업임에도 기존 기업의 채무까지 떠안아야 했으며, 일부는 초기 임대료의 10배가 넘는 연체금을 부담해야 했다.

 

 

더 큰 문제는 경·공매 공고문에 이 같은 부담 조건이 명확히 안내되지 않았다는 점이다. 낙찰 이후 추가 비용을 알게 된 기업들이 법적 분쟁으로 이어졌고, 법원은 “연체금 전가에 합리적 이유가 없다”며 LH가 반환해야 한다는 판결을 내리기도 했다. 감사원은 이를 “정책적 취지와 정면으로 배치된다”고 지적했으며, LH는 연체 임대료 부담을 제3자에 전가하지 않도록 관리 매뉴얼을 새로 마련하겠다고 밝혔다. 전문가들은 “임대산단은 중소기업을 보호하기 위한 제도인데, 관리기관의 소극적 대응은 기업 신뢰를 약화시키고 제도의 존립 이유를 위협한다”고 경고한다.

 

위장입주 만연, 세제 특례 악용으로 수천억 세금 탈루 우려

 

산업단지 세제 특례 제도가 기업들의 위장입주 수법에 악용되면서 막대한 세금 탈루가 발생하고 있다. 과밀억제권역 내 기업은 설립 후 5년 내 부동산을 취득하면 취득세가 중과되지만, 산업단지 입주기업은 일반세율 혜택을 받는다. 이를 노린 위장입주가 확산된 것이다. 감사원 점검 결과, 한 국가산단의 특정 호실에는 무려 192개 기업이 등록돼 있었으며, 이들 상당수는 실제 사업 활동 근거가 없었다.

 

실제 사례도 충격적이다. 한 법인은 구로구 공유오피스 3㎡를 임차해 본점을 두고, 광진구 건물을 370억 원에 취득했다. 산업단지 내 상주 직원이나 설비가 전혀 없는 상태였음에도 일반세율(4%)만 적용받아 15억 원의 세금을 회피했다. 감사원은 표본조사에서 상위 20개 기업이 이와 유사한 방식으로 총 998억 원의 세금을 줄였다고 추정했다. 전체 204개 기업으로 확대하면 최대 4,041억 원의 과소 납부가 있었을 가능성도 제기됐다.

 

그럼에도 서울시는 위장입주 의심 기업에 대한 세무조사를 실시하지 않았고, 행안부 역시 지자체가 세율 적용 여부를 검증할 수 있는 제도적 장치를 마련하지 않았다. 전문가들은 “세제 특례는 중소기업 지원과 지역 균형 발전을 위한 것인데, 이를 악용하면 조세 형평성을 해치고 시장 왜곡을 불러온다”고 경고한다. 감사원은 산업단지 등록기업이 대도시 부동산을 취득할 경우 공장등록증명서 등 실질 사업 수행 여부를 확인하도록 의무화할 것을 권고했으며, 행안부와 서울시는 향후 세무조사 강화 방침을 내놓았다.

 

불법 입주·임대 방치, 대부업·다단계까지 들어온 산업단지

 

산단공의 관리 부실로 인해 산업단지 내 불법 입주와 임대가 구조적으로 방치되고 있다. 감사원 점검 결과, 한 국가산단 지식산업센터 등록 기업 7,229개 중 4,679개(64.7%)가 정식 입주계약을 체결하지 않은 무단입주 기업이었다. 또 입주기업 3,670개 중 1,439개(39.2%)는 임대계약 없이 호실을 내준 무단임대 기업이었다.

 

특히 ‘주소지 임대’라는 꼼수는 심각성을 더했다. 일부 기업은 최소 0.4㎡의 공간을 나눠 수십~수백 개 법인을 한 호실에 등록시켰다. 12개 호실에서만 1,211개 기업이 입주계약 없이 사업자등록을 마쳤으며, 이들 중 일부는 대도시 부동산을 취득하면서 취득세 혜택까지 누려 총 99억 원의 세금을 덜 냈다.

 

 

더 큰 문제는 법상 입주가 금지된 업종이 버젓이 영업 중이었다는 점이다. 대부업, 다단계판매업, 방문판매업 등 9개 기업이 불법으로 입주해 있었고, 이들에 공간을 임대한 기업들 역시 정식 임대계약을 맺지 않았다. 이는 제도 취지인 제조업·첨단산업 중심 집적을 왜곡하는 행위다.

 

산단공은 “앞으로 국세청, 금감원, 공정위 등과 협력해 불법 기업을 적발하고, 시정명령과 고발 등 엄정 조치를 취하겠다”고 밝혔다. 그러나 전문가들은 “신고 위주의 관리 방식으로는 불법이 구조화될 수밖에 없다”며 온라인 시스템과 현장 조사를 병행하고 관계기관 간 정보 공유를 강화해야 한다고 강조했다.

 

지식산업센터, 혁신 지원 대신 투기 수단으로 변질

 

지식산업센터는 원래 중소 제조업과 ICT 기업을 지원하기 위한 제도로, 정부는 건설비 저리 융자와 세제 감면, 수도권 입지 규제 완화까지 제공했다. 그러나 2018년 이후 주택시장 규제가 강화되자 일반 투자자들이 몰리며 센터는 투기성 부동산으로 변질됐다.

 

감사원 조사에 따르면 2018년 이후 수도권 16개 지식산업센터에서 분양된 1만3,216개 호실 중 67.5%가 임대나 매각을 통한 부동산 수익 수단으로 사용됐다. 분양 당시 취득세 감면 혜택을 받고도 이후 임대·매각으로 전환해 세금을 추징당한 사례가 전체의 35.7%에 달했다.

 

특히 공직자와 공공기관 직원의 투기 참여가 드러나 충격을 줬다. 감사 결과, 605명이 총 956개 호실을 분양받았으며, 이 중 73명은 2개 이상을 보유했다. 상당수는 형식적으로 사업자등록만 한 뒤 실제 기업에 임대해 30억 원 이상의 임대수익을 올렸다. 분양대행사들은 “사업자등록만 하면 임대 가능하다”는 식으로 안내하며 편법을 조장하기도 했다.

 

 

결과적으로 실수요 기업은 입주 기회를 잃었고, 공실률은 2018년 15%에서 2023년 28.3%까지 치솟았다. 미분양률 역시 최소 4%에서 최대 21.2%를 기록했다. 전문가들은 “지식산업센터가 투기 수단으로 굳어지면 제도의 신뢰가 무너지고 혁신 기업 지원이라는 정책적 목적도 좌초된다”며 분양 절차 투명성과 실수요 검증 강화의 필요성을 강조했다.

 

구조고도화 재투자금, 10년 넘게 방치된 예산

 

노후 산업단지의 경쟁력을 높이기 위해 도입된 구조고도화사업 재투자금은 제도 취지와 달리 사실상 방치돼왔다. 법에 따라 산단공은 대행사업자로부터 발생한 개발이익 일부(25% 이상)를 별도 회계로 관리해 공공시설 확충이나 근로자 정주여건 개선에 사용해야 한다. 그러나 감사원 감사 결과, 2011년부터 2024년까지 9개 산단에서 징수된 567억 원 중 실제 집행된 금액은 단 6억 원(1.02%)에 불과했다.

 

예를 들어 2020년 한 국가산단에서는 26억 원이 납부됐지만, 4년간 마스터플랜 수립 용역비 0.3억 원만 쓰였다. 같은 기간 복합문화센터 건립 등에는 일반회계 예산 330억 원이 투입됐다. 재투자금이 있음에도 본래 목적에 활용되지 않은 셈이다.

 

산단공은 지자체 요청이 있어야 집행을 검토하는 소극적 운영에 머물렀으며, 향후 2025년에도 150억 원이 추가로 납부될 예정이지만 지출 계획은 세워지지 않았다. 전문가들은 “재투자금은 긴급성과 공공성이 큰 사업에 즉시 투입되도록 설계된 제도”라며 “제도가 유명무실해지면 산업단지 활성화 정책 전반의 실효성이 떨어질 수 있다”고 지적한다.

 

주택 특별공급, 허위 확인서로 무너진 제도 신뢰

 

산업단지 근로자의 주거 안정을 위해 도입된 주택 특별공급 제도에서도 관리 부실이 드러났다. 감사원 점검 결과, 충청북도·충청남도·전라북도 산업단지에서 2021년 1월부터 2024년 6월까지 공급된 2,484세대 중 일부는 자격 미달자가 허위 확인서를 발급받아 분양 계약을 체결했다.

 

특정 연구원의 수습직원 3명은 근무기간이 3개월에 불과했지만 정규직으로 허위 기재된 확인서를 발급받아 당첨됐다. 이들은 수습 종료 직후 계약이 해지되거나 몇 달 만에 퇴사해 제도의 취지를 무색하게 했다. 또한 총 4개 기관 소속 7명은 근무기간 1년 미만이거나 실제 사업장에 근무하지 않았음에도 부당하게 자격을 얻어 분양을 받았다.

 

이 같은 문제는 기관장이 소속 직원의 근무 기간과 자격을 확인해 발급하는 ‘특별공급 확인서’ 제도의 허점을 노린 결과였다. 사업주체도 이를 검증하지 않고 계약을 체결하면서 시장 왜곡 가능성까지 커졌다. 국토부는 부적격자와 체결된 7건의 계약을 취소하고, 허위 확인서를 발급한 4개 기관 종사자를 특별공급 대상에서 제외하겠다고 밝혔다.

 

그러나 전문가들은 “특별공급 제도의 공정성과 신뢰성이 무너지면 근로자 주거 안정이라는 본래 목적이 흔들린다”며 국토부와 지자체의 공동 검증 체계 마련과 허위 발급에 대한 강력한 제재를 요구했다.

 

공공성과 신뢰 회복이 관건

 

감사원의 이번 감사는 산업단지가 직면한 구조적 병폐를 총체적으로 드러냈다. 지정 절차 지연, 펀드 남용, 불법 입주, 편법 분양, 주택 공급 부실까지 전방위적 문제는 산업단지 제도의 근간을 흔들고 있다.

 

산업단지는 여전히 한국 경제의 중요한 성장 동력이다. 그러나 제도가 본래의 철학을 잃고 투기와 편법의 장으로 변질된다면, 국가 성장의 심장은 오히려 경제의 발목을 잡는 요인이 될 수 있다.

 

전문가들은 “공공성과 투명성을 회복하는 근본적 개혁 없이는 산업단지가 미래 경쟁력을 담보할 수 없다”고 입을 모은다. 국가 성장의 심장으로서 산업단지가 다시 뛰기 위해서는 정부와 지자체, 관리기관 모두가 실질적 개혁 의지를 보여야 할 시점이다.

 

헬로티 임근난 기자 |